No final do governo de Prudente de Moraes (1894-8), ficou evidente que a liberdade do Executivo, do Legislativo e dos poderes estaduais não tendia ao equilíbrio institucional, gerando conflitos de soberania e, por extensão, incerteza. Com relação a esse dilema, já antes da eleição, e através de seu Manifesto eleitoral, redigido em 1897, Campos Sales defendia a seguinte teoria: os estados são autônomos, o Parlamento é digno e fundamental, mas quem manda é o presidente. Para tal, uma vez eleito, é necessário entender-se com os chefes estaduais e controlar o congresso.
_{LESSA, Renato. O pacto dos estados. Revista de História da Biblioteca Nacional. Edição Número 05. Rio de Janeiro, Novembro de 2005, p.39. (adaptado)}